第七章 太阿倒持之教訓

一、晚清政局變化之總規律

晚清政局之演變，實以中央與地方關系變化最為典型。

清代是高度中央集權的國家體制。

所謂中央集權，是相對於地方分權而言的。

根據政治學的定義，中央與地方的關系，主要是指一定的國家政權組織形式下中央政府和地方政府之間的權力分配及其統屬關系。中央與地方關系的主要內容即是中央和地方政權的上下統屬和在行政、財政、軍事、外交等方面的權力分配。

有史以來的中央與地方關系，大體存在中央集權和地方分權兩種基本模式。中央集權，就是大部分或全部統治權歸於中央政府，地方政府沒有獨立性，其權力由中央政府給予，平時嚴格服從中央，聽從中央政府的號令，並在中央政府的監督、控制下行使權力。地方分權，則是以中央集權的對立面而存在的，或者可以說是相對於中央集權而言的一種權力分配形式與統屬關系。通常是指中央政府和地方政府各有獨立的權力劃分範圍，中央與地方之間只是松散的政治聯系；地方政府在其權限範圍內有高度的裁量權及自主性，有較大的獨立性，中央對地方不得隨意幹涉。

按照政治學原理，地方分權的概念可以劃分為“分割性地方分權”和“分工性地方分權”兩種。“分割性地方分權”是指中央和地方權力各有獨立的施用範圍，地方有高度的自主權與裁量權；而“分工性地方分權”，則又是指中央政府以命令授權的形式，將部分權力交與地方的某些官員代為行使。從整體上講，一切治權皆屬於中央。中央在層層節制的基礎上，實施有效的指揮。替中央行使權力的地方政府，只是中央政府的代理機構而已。依據這種說法，本人認為，清初、中期的中央與地方關系，大致可以劃歸“分工性地方分權”的範圍；而清末期的中央與地方的關系，因為與清初、中期相比發生了很大的變化，針對其實質內容，則應該將之劃歸入“分割性地方分權”的範圍。

從歷史上看，推動中國封建社會行政管理體制演變與發展的動力主要來自其內部的矛盾沖突。大一統中央集權體制矛盾主要有二：一是皇權和相權的矛盾；二是中央集權與地方割據的矛盾。正是這兩對矛盾牽動著中國傳統社會專制體制的運行，促使統治集團內部不斷在更高水平基礎上進行權力資源的再分配與秩序的再創造。

中國自秦以後就是一個中央集權的國家。經過2000年的發展，這一政治結構堅固而完整。不僅在政治制度方面影響著後來中國政治的走向，就是以中央集權為核心的大一統文化也深入人心、根深蒂固。從某種程度上講，能否處理好中央與地方的關系，應該是關系到中國多民族國家統一發展與和平穩定的至關重要的問題，對於我們國家今日的發展，無疑也具有重要的借鑒價值。

在中國歷史上，中央與地方的關系，歷來是任何朝代的統治者都必須認真考慮和審慎解決的一個重大問題。歷史實踐證明，凡是中央與地方關系處理較好的朝代，其內部政局一般都比較穩定，行政權力運作也都比較正常，中央的政令、軍令能夠及時上傳下達，中央與地方的關系一般都維持著“本重枝輕”的格局。如果這個局面被打破，顛倒過來，出現“本輕枝重”現象，則中央政府的權力、權威一般就會下移，中央政府的政令、軍令一般就不會得到順利的貫徹、執行。當地方勢力膨脹到一定程度，它們就想推翻中央政權，從而導致天下大亂，甚而出現改朝換代的局面。這種情況，在中國數千年歷史上多不勝舉。西漢初年，漢高祖分封諸王，建立侯國；一旦地方諸侯力量壯大之日，便是以吳王劉濞為首的七國地方勢力起兵問鼎之時。東漢末年，皇室衰微，董卓、袁紹、曹操、劉備、孫權等地方集團先後而起，最終導致漢祚移姓。東晉八王之亂，導致晉朝滅亡，無需多提。唐代安祿山以範陽為基地而勢力坐大，起兵問鼎，導致盛唐從此衰落在先，藩鎮割據進而最終導致唐朝滅亡在後。宋代是中國歷史上較好地解決了這一問題的一個朝代。北宋建立者宋太祖趙匡胤用“杯酒釋兵權”的辦法加強了中央集權，為宋代處理中央與地方的上下關系開了一個好頭，卻也因為對地方的管理過死造成了地方的死氣沉沉與行政、軍事效率極端低下的狀況。但應當看到，在宋代200多年的歷史發展中，基本上沒有出現中央權威受挫的情況。明代初年，燕王朱棣地方勢力膨脹，建文帝削藩失敗就被其取而代之。

有清一代，中央與地方、滿洲權貴與漢人地方勢力的關系一直是縈繞著這個王朝的一個中心環節。