第七章 太阿倒持之教訓（第4/5頁）

中央與地方越來越尖銳的矛盾和沖突，使得本已脆弱至極的清中央政權更加風雨飄搖。它窒礙了國家從中央到地方的行政調控能力，削弱了統治集團的政治保護力量，這在客觀上就為辛亥革命造就了十分有利的外部條件。武昌起義後，各地督撫紛紛倒戈投明，轉向了革命派的一方。他們呼籲袁世凱出山，並與袁世凱共逼清廷讓出政權。清朝中央長期以來尤其是宣統朝以來在中央集權與地方分權問題上的處理不當，最終導致了自己的滅亡。歷史說來就是這樣的無情。

概括而言，近代以來，清中央與地方的關系實際上走過了一條疏離和異化的道路。為了集權，結果卻造成了分權；為了加強專制與皇權，結果卻種下了民主和共和的種子；為了削弱地方，結果卻造成了地方的強大。可以說，這是清末期中央與地方關系發展的基本規律。

從現代化的角度來看，鴉片戰爭以後，中國社會已經逐漸發生了一些深刻性的變化。社會的變化和轉型，必然要求中央與地方的一些舊有體制必須進行調整，以適應新形勢下的條件和要求，這就要求中央政府必須有能力擔當起變通體制、建立新制度、發展經濟、保衛國家的重任。但是，當時中央政府既沒有足夠的現代化意識，也沒有敢於改變現狀的膽識和魄力，不能對中央體制主動地做出相應的調整和變革，這就必然會減少政府的威信，帶來削弱中央集權的危險。與此同時，地方督撫卻在與西方列強打交道的過程中，認識到了天下大變的必然性，積極發展地方洋務，擴大與外部接觸和交流的空間。這樣做的結果，便是督撫權力的不斷擴大與在民間威信的不斷上升。在這種局面下，中央政府已經無實際能力來制約地方的既得利益集團。中央與地方關系的最後錯位也就最終不可避免。

一般而言，任何政體形式之下都會涉及到一個權力系統的配置與制衡問題。就中國幾千年的專制政體而言，雖然有“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的政治倫理信條，但是在實際政權運作之中還是存在著權力紛爭現象。這表現在兩個方面：一是在權力中樞系統存在著王權與相權之爭；二是在權力層級系統存在著中央與地方的矛盾。歸結起來，就是一個集權與分權的問題。特別是後一個問題，在清末政治舞台上的表現尤為突出。有清一代，在這個問題上呈現出前後迥異的兩個時光。道光朝以前，憑借著康乾幾位“聖主”的文韜武略，牢牢地控制著中央權力中樞的運作，地方完全聽命中央，政權沒有出現大的波折。轉變發生在太平軍起義之後，隨著湘淮地方集團的先後崛起，地方督撫勢力漸成尾大不掉之勢。誠如《東方雜志》中所指出的：“觀於吾國政府，朝發一令曰，宜率此而行，外省置之不顧也；夕下一諭曰，宜以此為戒，外省依然如故。查詢事件，則延遲不復；提撥款項，則藉詞抵抗。而自外省言之，有竭蹶之政策請於政府，不聞為之一籌畫也；有困難之交涉於政府，不聞為之一擔任也。”[4]中央與地方的關系已到了相當疏遠與隔閡的程度。清政府為了挽回流失到地方的權力，從光緒二十七年（1901年）起，借推行新政的名義，加快了中央集權的步伐。尤其是光緒三十二年（1906年）進行官制改革後，采取各種手段打擊袁世凱、張之洞、岑春煊這些擁有實力的地方督撫，集權措施曾一度奏效。不過，在君主專制政體之下，任何集權的行為無疑都要帶上家天下的色彩，清王朝為自己一家一姓謀私利的本質，在集權過程中也暴露無遺，從而使之在20世紀初期民族主義的潮流下喪失了其存在的合法性。尤其是載灃上台以後幼稚地加強中央集權的措施，更加速了地方實力派的離心與反叛。清之季世，中央與地方的權力之爭糾纏在當時多種沖突之中，是促成辛亥革命爆發、各省紛紛獨立、清王朝迅速垮台的重要原因之一。從某種意義上說，辛亥革命本身就是地方勢力與革命勢力二者合流行動的結果。

晚清太阿倒持的慘痛事實表明：單純的中央集權或是過度的地方分權，都不是處理中央與地方關系的最佳辦法。傳統的中央政府過度的集權與集利的模式已經不適合全球一體化越來越嚴格的發展要求；過度的放權與放利，又會因為縱容地方而出現地方割據與不服從中央政府的局面。其理想的模式應該是：中央政府既不能過分集權集利，地方政府也不能過度分權分利，雙方應該平衡發展，建立一個具有中國特色體制的混合型的模式和管理機制。

要說明上述問題，自然要涉及到如何衡量中央與地方關系處理方式的標準問題。事實上，中央與地方關系的處理方式，受國體、社會制度、時代背景、歷史傳統等因素的制約。中國是一個有著幾千年君主專制傳統的國家，而清末是這一政治體制的延續和結束時期。在這種君主專制政體之下，君主是國家的主宰和權力的來源，是保證社會和政治穩定的基礎和前提，單就此意義而言，清政府加強中央集權，保證國家的團結穩定，天經地義，無可厚非；而地方勢力分權坐大，則是國家政治秩序不穩定的因子，是內亂的根源，大謬不然，應當譴責。另一方面，由於中國領土幅員遼闊，中央政府對眾多地區的事物無法全部過問，過於集權又會影響地方積極性的發揮與地方的發展。但問題是，歷史發展到清末，正是中國“千古變局”的時期，歐風美雨浩浩而來，世界正進入中國，中國也開始走向世界，一切事情正在悄悄地發生著實質性的變化。在西方列強的不斷侵略下，中國屢屢戰敗，民族生存出現了嚴重的危機。清政府在這個變局中喪失了領導中國人民度過這場危機的應變能力，其存在的合法與合理性在逐漸消失，內部矛盾也就必然激化。在太平天國運動的打擊下，清政府又喪失了對內的應變能力，其權威性遭到極大的破壞，君主專制的政治體制也開始逐漸喪失其存在的市場。在這樣的條件下，地方勢力迅速膨脹，不僅具有了必然性，而且具備了可能性。中央政府辦不成的事，地方政府辦成了，新的現代化事業之花基本都開放在地方上。從這個意義上說，地方勢力的崛起與地方分權的擴大又是中國現代化過程中出現的必然結果。但這只是問題的一個方面。另一方面，地方勢力的過度膨脹與中央政府的過度分權又是清王朝滅亡和民國諸侯爭霸、地方割據產生的主要原因。從國家利益的角度來看，其對政治秩序的負面影響是巨大的。權力傾斜於地方，最終導致了中央與地方權力分配模式的改變和統屬關系的顛倒。中央對地方管理和控制能力的減弱，又決定與影響了民國初年政局的走向。