二〇 上海特別市（第2/7頁）

上海特別市市長之職畢竟明令已頒，未收回成命，而且先令膺白草擬《特別市組織法》，送京通過照行；這亦是稀有之事。不僅蔣先生對朋友的信用，還信用他所擬的“章則”能合情理，更可證幾個月來膺白隨時提到之“法制”“制度”等問題，蔣先生很是有意。可惜其時軍事既擾攘，政府亦紛紛，沒有許多人想到“法”和“制”是建國第一步，有了法和制始可納一切“人”和“事”入軌範之中。一個市的組織法不過局部又局部而已。

膺白所擬上海特別市組織法，在當時有特點二：其一是市長制，不是委員制；其二是分權制，不是集權制。這兩點初看似乎矛盾，且與當時一般情形相反；當時一般組織無有不是許多委員，而實際則一人或幾人集權做主。為解說膺白所以既主張分權制而又不取委員制之理由和經過，我先節錄當時上海特別市兩個局長在《感憶錄》裏的文章，再述膺白對地方行政制度“多級總攬制”的主張。

公用局長黃伯樵先生（寫文時為京滬、滬杭兩路局長）《懷黃膺白先生》文曰：

民國十六年國民政府成立。（膺白）先生任上海特別市第一任市長，余承邀與籌備，旋被任為公用局局長，是為余第二次在先生屬下工作。在職中有特別感想兩點：（一）國民政府下特別市之成立以上海市為始，其組織法未有先例。方擬組織條例時，有主張市長集權制者，以所屬各局如中央各部之各司，但守承啟之責；有主張各局分權制者，以所屬各局如院之各部，有各就範圍議政處事之權；先生獨主後說，使專家可充量設計執行各專門性之事業，無與於市長之進退。（二）上海特別市各局皆系新創，所屬職員自秘書科長以下數百人，市長未嘗推薦一人，一任各局長全權選拔；余之公用局如此，其他各局亦如此，局長中從先生多年者如此，與先生初識者亦如此。以上兩點，深感先生處事無私，立法純公，權責嚴明，相從者不致有越級掣肘之患。

農工商局長（後改稱社會局長）潘公展先生《想到初次會見的膺白先生》文曰：

民國十六年的五六月裏某日下午，膺白先生托友人帶了口信，約我去見他，我遵約於次日午前往謁。膺白先生說：“果夫兄曾說起先生在上海工作多年，情形熟悉，而對工潮蔓延更有處理的意見，願聞其詳。”我作如下的答復：“中國民族工業的一些薄弱基礎幾乎全在上海，如果讓勞資沖突的事實，長此推演下去，不加挽回，深恐民族工業摧毀殆盡。惟如何使勞資雙方互相協助，各得其平，不得不有賴於政府擔負這個責任。國民政府今方奠都南京，軍事倥傯，尚無余暇及此，如果市政府成立，實不能不先代中央負起這個責任來。”膺白先生說：“非設法使勞資間相安無事，則其他一切市政建設都會受到影響，你看市政府應該怎樣辦？”我說：“本來普通所謂市政，大抵指些路政、警政、捐稅和水電等等公用事業而言，關於勞工問題的實際行政，似乎是屬於中央政府機構所職掌的。不過上海既稱特別市，眼前勞資間形勢又如此險惡，中央又急切間無專職處理的機關，且感有鞭長莫及之苦，則市政府不妨專設工商局處理工商行政。”膺白先生不等我說完，說道：“我們不但要使工商業安定繁盛，同時要它成功一個田園都市。一個都市的繁榮，不僅系於它範圍以內工商業的發達，同時還要使它周圍的農村一樣生產發達，才有希望。我以為不但要有工商局，簡直可以有農工商局。”我受了他的感動，自告奮勇說：“我願意為先生草擬一個農工商局的組織大綱，同時寫一篇處理勞工行政的計劃。”卻不料膺白先生後來，竟責成我這個沒有行政經驗，同時與他向無深交的人來擔任農工商局的事務。

膺白不取集權而取分權，不取委員制而取市長制；他對地方行政制度主張“多級總攬制”。以省為例，他主張：（一）提高縣長地位，加重縣長職權，這是親民之官，人選極為重要。（二）恢復府制，以縣為地方行政單位，每省至少數十縣，省政府鞭長莫及，顧不到。他亦贊成舊制的“貧富均籌，互相倚賴”制，例如浙江有金衢嚴之貧乏，有杭嘉湖之富庶，上級兼籌並顧，則可以有余補不足。分區的意義如此，省與府之間然，府與縣之間亦然。後來的行政督察專員制相似而不同，他不盡同意。（三）省政府簡化，所司僅1.考核，2.調查督察，3.研究改革方案，如是已足。以上意見，《感憶錄》沈覲宜先生文，紀錄膺白與國聯政制專家晏納克先生談論中國地方行政改革問題都有之。二人所見很相同，晏納克先生且以歐洲情形相證，以他在德國所治理之敘來西恩州相比。膺白批評當時制度的紛亂，頭重腳輕，地方官無可負責，則只有傳遞公文，敷衍了事。他的“多級總攪制”實系“分層負責制”，頭小腳重，如此以漸進於地方自治之意。