四、與淮系集團之博弈

在太平天國運動、撚軍起義被鎮壓下去之後，從19世紀60年代到90年代，清政府以“自強”、“求富”、“新政”相標榜，從中央到地方，掀起了一場影響中國近代歷史進程的洋務運動。這場運動在中央以奕訢為代表，在地方以曾國藩、李鴻章、左宗棠、丁日昌、沈葆楨、張之洞、劉坤一等人為代表。他們先後建立了一批近代軍事工業和民用企業，創建了新式的海陸軍。洋務運動是清政府挽救危亡、企圖重振雄風的一次努力，也是一次權力再分配的大好時機。在此期間，一方面，中國社會出現了變革的需求，原有的政治經濟體制隨著形勢的發展必須相應發生變化；另一方面，在內憂外患的客觀形勢面前，中央政府對原有體制卻沒有適時作出合理的調整。在這種局面下，地方勢力迅速填補了這一空缺。中央與地方關系暗流湧動，較前又有了一些新的變化，出現了一些新的特點。這些變化和特點，對清末政局的走向產生了十分重要的影響。

（一）中央政府方面，慈禧太後繼續努力恢復中央高度集權的體制

1.擴大總理各國事務衙門權限，逐步收回地方督撫的對外交涉權力。

總理各國事務衙門，於鹹豐十年（1860年）十二月成立，至光緒二十七年（1901年）改組變名為外務部，共存在40年。總理衙門的成立，從對外關系來說，標志著清政府傳統的對外關系的終結和近代對外關系的確立；從對內關系來講，則是因為大批漢族地主官僚擔任督撫，負責辦理對外交涉事宜，引起滿洲權貴嚴重不安的結果。從官員的來源來看，總理衙門從主管官員總理大臣到辦事官員都仿照軍機處的辦法由皇帝從內閣、軍機處、各部院滿漢大臣中指派專人兼任；從機構的編制來看，總理衙門與軍機處一樣，官員的設置分為大臣和章京兩級；從職權方面來看，總理衙門也與軍機處一樣，都是皇帝直接指揮的中樞機構。總理衙門在處理事務的手續上雖然不能越過軍機處，各處的文件都要經過軍機處轉達總理衙門，但是軍機處不能過問外交事務。這樣，在實際上總理衙門與軍機處就形成分工，總理衙門專管對外事務。

在洋務運動期間，為了達到控制地方的目的，總理衙門管理的範圍和權限大大膨脹：財政經濟方面，有辦理通商稅收事務之權；外交方面，所有對外通商、交涉、條約談判與簽字，乃至使臣的接待等等，全由總理衙門經辦；軍事方面，兼掌兵部事務，采購戰艦軍械，創設電報郵政，皆該衙門主之；司法方面，中外案件交涉一並兼管；營造方面，主持船政、鐵路、礦務等事務；文教方面，兼掌教育之權。尤其重要的是，總理衙門還擁有直接或間接指揮地方的權力。各省將軍、府尹、督撫、通商大臣、欽差大臣應辦事件，必須隨時咨報京城總理處。各海口內外商情並各國新聞報紙，無論漢字及外國字，欽差大臣及通商大臣並各該省將軍、府尹、督撫均按月咨送總理處。從制度上說，通商大臣直接對皇帝負責，不是總理衙門的下屬成員，但在洋務運動時期，通商大臣所有上奏事件均需會咨總理衙門。這樣，總理衙門的設立與職掌範圍的擴張，就分取了地方督撫的許多實際權力，有利於中央加強集權和對地方實行較為有效的控制。

2.設立北洋通商大臣，以分南洋通商大臣的權力。

道光二十年（1840年）英國發動的第一次鴉片戰爭，打亂了清王朝的統治系統，引起了地方督撫職掌的變化。戰前，有關對外交涉多由中央的理藩院、鴻臚寺等負責辦理，外國使臣由禮部和理藩院安排接待。地方督撫除兩廣總督稍有例外，都無對外交涉的權力。從澳門來的外商，外國商務使節如有請求、交涉事宜，只能通過廣州十三行的行商代陳，再由兩廣總督或廣東巡撫轉奏，請命皇帝。鴉片戰爭中，英國侵略軍沿海北上，清廷不得不下令沿海沿江各省督撫相機“羈縻”、“開導”。於是直隸總督琦善、兩江總督伊裏布先後同英軍談判交涉。道光二十二年（1842年）七月，道光帝命令兩江總督耆英與伊裏布同英國簽訂了中英《南京條約》。繼後又命令他們同美、法等國簽訂了《中美望廈條約》與《中法黃埔條約》，打破了地方督撫從不與聞外交的格局和傳統的做法，開創了地方官員參與對外交涉的先例。道光二十四年（1844年），清政府設立五口通商大臣後，將派駐廣州、廈門、福州、寧波、上海五個口岸辦理通商、交涉事務的欽差大臣，改由兩廣總督兼任。鹹豐九年（1859年），五口通商大臣隨著對外貿易經濟中心的轉移，改而移駐上海，並由兩江總督兼任。從19世紀50年代以後，經過鎮壓太平天國的戰爭，漢族地主勢力有了較大的發展。兼任五口通商大臣的督撫如葉名琛、黃宗漢、何桂清、薛煥、曾國藩、李鴻章等都是漢族官僚。尤其是曾國藩、李鴻章坐鎮兩江，大權包攬，頻頻開懷交納外人，不能不引起清廷的疑慮。於是，清政府采取分權政策，把通商大臣一分為二，南北各一，以消奪漢族地方官僚在洋務外交方面的過重權力。在討論薛煥擔任南洋通商大臣一職時，奕訢就說過：通商交涉者若由兩江兼任“事務更繁，誠恐該督曾國藩兼司其事，非特鞭長莫及，並慮未能諳悉夷情”[1]。其實，這裏“並慮未能諳悉夷情”是假，害怕漢族地方官僚權力過大是真。清政府正是借設立北洋通商大臣一事，削減東南督撫尤其是湘系集團的對外交涉權力，以防止他們與列強結交而尾大不掉。因此，三口通商大臣開始時設為專職，並由奕訢得力幫手、侍郎銜候補京堂滿人崇厚擔任，負責管理天津、牛莊、登州三口通商交涉事務，陰與“南洋”抗衡，旨在分南洋通商大臣的通商交涉權力。