五、中央與地方博弈之結果

大量資料表明，同治、光緒年間，清政府中央集權化所取得的效果微乎其微。

這是因為，在迅速變化的客觀形勢面前，中央政府沒有能及時抓住機遇，建立一個指導與監督全國各地洋務運動的總機關，而是昧於世界大勢，只知道通過下放事權來舉辦洋務，致使地方利益日益坐大。這主要體現在：

（一）清政府海關大權旁落，中央集權化的財政基礎遭到嚴重削弱

清朝中央政府喪失海關行政權有一個過程。從19世紀40年代取消行商制度到60年代總稅務司的建立，大致經歷了三個階段：

1.海關征稅權的喪失階段。鴉片戰爭以前，英商船到達廣州，需要各自尋找行商作為擔保。所有進出口稅餉費均由行商代納。戰後廢除行商制度，改為英商船應納各項稅餉，由英國五口領事官擔保。按照這個規定，凡進出口船只的報關納稅、查驗貨物、發牌放行，都必須通過英國領事，中國海關從此失去了獨立征收稅餉、查驗貨物的權利。

2.地方海關被列強控制階段。鹹豐三年（1853年），上海小刀會起義，占領了上海及其海關。英美法三國趁火打劫，以協助中國征收關稅為名，開始把侵略魔爪伸向上海的海關行政。鹹豐四年（1854年），三國列強迫使清政府辦理海關行政的上海道吳健彰答應引用外籍人員作為道台征稅的“助手”，海關監督所發的一切文書，如無外籍稅務司副署不生效力。這樣，上海海關權從此就操縱到了外人手中。

3.中央海關進入列強囊中。鹹豐九年（1859年），清政府被迫接受列強建議，任命英人李泰國為中國海關總稅務司，鹹豐十年（1860年）又正式批準在上海設立中國總稅務司署。鹹豐十一年（1861年），李泰國因病回國，總稅務司一職長期由赫德擔任。不久，天津、廣州及長江與沿海口岸都設立了同樣的機構。同治三年（1864年），總稅務司遷往北京。從此，中國海關完全落入外人手中。清政府由此每年喪失了大筆的財政收入，中央國庫頓虛，不得不愈加依賴地方征稅而來的協餉京餉，中央集權化在一定程度遭到了很大的破壞。

（二）伴隨著洋務運動，地方權力的增長超過了中央權力的增長

洋務運動的碩果基本上開在地方：鹹豐十一年（1861年），曾國藩成立安慶軍械所；同治四年（1865年），李鴻章在上海創辦江南制造局、在南京創立金陵機器局；同治五年（1866年），左宗棠在福州創辦福州船政局；同治十一年（1872年），李鴻章在上海創辦輪船招商局；光緒四年（1878年），李鴻章在天津設立開平礦務局；光緒六年（1880年），李鴻章在天津設立電報總局；同年，左宗棠在蘭州設立機器織布局；光緒八年（1882年），李鴻章在上海設立機器織布局；光緒十六年（1890年），張之洞建立漢陽鐵廠，創辦湖北槍炮廠；光緒十九年至光緒二十年（1893—1894年），張之洞在湖北武昌設立紡紗、織布、繅絲、制麻四局。洋務運動擴大了地方的經濟和軍事勢力，使地方督撫在軍事、財政、工業等方面有了更大的自主權。新增長的經濟因素，不僅使某些封建官僚在發展自己的勢力地位時得到了好處，而且也已成為實力派地方官僚的經濟基礎。因此，各地為了“確保利權”，紛紛發展和加強管理這些新的經濟企業，而這種趨勢則自然地調整著舊的地方行政的管理機構，從而構成了地方對清政府中央集權的更大反力沖擊。洋務運動不僅沒有使清中央政府收回散落在地方的權力，相反，地方從經濟軍事實力上更加有了獨立的保證，這是清政府最初決策時所始料不及的。

（三）外交方面實權仍握在地方大吏之手

清政府雖然旨在收回和削弱漢族地方督撫的權力，但洋務運動期間的歷史表明，清朝中央政府並未能達到這一目的。清廷設立北洋通商大臣，原意在於限制南洋大臣的權力，但這一成果卻為時任直隸總督兼北洋大臣的李鴻章所享有。發展到後來，李鴻章辦理每一項外交事件並不一定事先征得總理衙門的同意，相反，總理衙門幾乎辦理每一件事情都要向他通報情況，向他咨詢，汲取他的主張，他在北京的外交中樞中也發揮著獨一無二的影響。

（四）軍事方面效果更差

清政府為了限制李鴻章等地方勢力而設立的海軍衙門，由於總理大臣醇親王奕譞的無能而實際上為李鴻章等人所私有。而清政府旨在控制地方軍工而令崇厚於同治六年（1867年）在天津設立的機器制造局，也在李鴻章任直隸總督後不斷安插私人而居為己有。至於清政府化勇營為防軍、整綠營為練軍的結果，其軍事力量也沒有最終能夠收回到中央政府的手中。只不過由過去的糧餉自籌變為由國家發餉罷了，這實際上更加有利於地方擁有和發展自己的軍事勢力。淮軍在李鴻章直接掌握的30余年間，清政府何曾能夠不顧李鴻章的意願，能夠調得動淮軍？同治三年至同治四年（1864—1865年）間，清政府調劉銘傳銘軍歸僧格林沁節制，李鴻章慫恿劉銘傳抗旨不遵，乃至被譴責而不辭，就是明顯一例。光緒六年（1880年），清政府召劉銘傳統率淮軍出關防俄，李鴻章又起而反對，清政府也無可奈何。光緒十年（1884年），清政府要南北洋派軍支援台灣的抗法戰爭，李鴻章又推辭拖延，直到次年年初才派去800多人，但已無補於戰局。尤其可笑的是，到了洋務運動後期，清政府自己也說不清楚淮系集團究竟擁有多少兵力、多少軍餉。可見，清政府的化勇營為經制兵的計劃是失敗的。