五、中央與地方博弈之結果（第2/2頁）

（五）中央在財政方面的爭奪亦宣告失敗

對於中央向地方財政的奪權，地方督撫並不甘心，他們也想方設法地與中央抗爭。如在前面提到的海關四成洋稅問題上，在賠款清償剛剛結束，淮軍集團領袖李鴻章就迫不及待地要求從同治六年（1867年）起酌留二成給地方，其中一成作為江南制造總局的造船經費。同治八年（1869年）江海關二成洋稅全數撥作該局經費。在子口稅攘奪地方厘金的問題上，地方政府也並不是消極的接受，而是采取種種手段與中央政府爭奪財源。子口稅制度把原來由地方督撫掌握的部分財權轉移到了中央政府手中，從開始就引起了厲害沖突。一位英國作者曾經評論道：“清廷通過子口稅制度對地方財政的剝奪，使地方官廳遇到了無窮的煩惱，並且減少了它們的收入……對清朝的不滿，也許就是由此而來吧。”[1]

在與中央爭奪財權和財源的問題上，地方督撫往往無視中央政府與列強簽定的協定，照樣向進出口貨物征收厘金，同時，他們還采取降低厘金稅率的辦法與子口稅爭奪稅源。不僅如此，在子口稅單適用範圍擴大以後，地方督撫還采取了隱匿厘金的實收數來與中央政府爭奪財權利益。光緒六年（1880年）戶部就抱怨：“近年以來，核計抽收數目，遞形短拙，雖子口稅單不無侵占，而此項款目本無定額，承辦各員恃無考成，隱匿挪移，在所不免。查各省局卡散布外府州縣，離省或數十百裏，或千余裏，倘疆吏不認真考察，但憑委員開報，其中弊病，何自周知。”[2]由於地方政府的抵制與地方洋務運動的開展，清政府企圖剝奪地方財權，切斷地方財源的目的並未達到。

經過洋務運動，省一級財政已經形成。這一時期，各省自立收支科目，自定收支標準，經理大量的地方收支，並且紛紛設立自己的財政、稅收、金融機構，從而形成了中央與地方的兩級財政體系。官辦新式企業盈利，往往成為省級財政機關獨占的特殊財源。在此基礎上最終形成了清朝滅亡前各省大體獨立的地方財政。此類地方財政，獨立於國家財政之外，不向戶部負責，不承擔中央下達的財政指令，就本省所出以謀本省所入。地方占有獨立的財源，自行征收、管理和支用稅款，以供地方各項經費開支。這個變化結束了秦朝以來國家財政高度集權中央的格局，中央與地方的財賦權力分配開始步入了一個新的歷史發展階段。

在洋務運動的過程中，財政大權進一步落入地方督撫手中，戶部、度支部經理的財政，遠遠不及各省。有人說：“整個北京政府之收入，不及海軍衙門及直隸總督北洋大臣兩個衙門收入之多。”此語並非無稽之談。藩、運、糧、關等庫被督撫控制後，戶部本來還有幾項直接收入，也陸續被各省所侵奪。清末戶部的直接收入，“只有北京崇文門稅關及各省所運之糧米，其余則全恃各省每年所解之京餉。”[3]這樣，在鎮壓太平天國革命過程中開始瓦解的中央集權財政體制，經過洋務運動的一番鞏固，便再也無法恢復了。清政府曾多次采取措施，試圖恢復祖宗舊制，收回朝廷利權，均無結果，其原因即在於此。

[1] 〔英〕季南著，許步曾譯：《英國對華外交》（1880—1885），商務印書館1984年版，第259頁。

[2] 朱壽朋：《光緒朝東華錄》（一），中華書局1958年版，總865頁。

[3] 劉厚生：《張謇傳記》，上海書店1985年版，第56頁。