二、不該下移之權力

鴉片戰爭以前，清政府沒有近代意義上的外交，當然也沒有專門辦理外交事務的機構和專職官員。有事時，對外交涉多由中央理藩院、鴻臚寺等部門負責辦理，外國使臣也由禮部和理藩院負責接待，地方督撫除兩廣總督稍有例外，都沒有對外談判交涉的權力。從鴉片戰爭時起，先是英國，繼之有美、法、俄諸國，接連以軍事、外交等手段向中國逼進，清政府不得不與之發生交涉；每遇交涉事件，清朝皇帝總是隨時隨事從沿海沿邊地方督撫及將軍中擇人辦理，過後即恢復常制。這完全是對外事的一種權宜應付，絲毫不關乎體制。這種狀況一直延續到第二次鴉片戰爭結束才真正開始發生變化。

這期間，體制上稍有一點新變化，這就是道光二十四年（1844年）五口通商大臣的設置。清政府落實中英《南京條約》，開放五口通商口岸，遂使其成為外國人從事各種殖民活動的法定地點，也成為中外交涉的法定地點，五口通商大臣應運而生，成為辦理這些地方的對外關系的第一個也是唯一的清政府的洋務官員。五口分布在廣東、福建、浙江、江蘇四省，第一任五口通商大臣由清政府指定兩廣總督兼任；鹹豐九年（1859年）起，改為由江蘇巡撫或兩江總督兼任。這樣，五口通商大臣從設置之日起，就開創了由相關的地方督撫兼職的先例。

設置管理對外貿易的官員，這本是一個國家的正常措施。對於封閉型的清帝國來說，設置通商大臣，應該是政府機構現代化的起步。但是在鴉片戰爭以後，西方列強炮艦逼迫下所設立的五口通商大臣，卻不是現代意義上的對外開放，而是清政府應承侵略者的要求、違心配合殖民主義者進行不平等貿易而設置的洋務專員，這是清政府把對外交涉權力下放給地方督撫的開始。

鹹豐十年（1860年），第二次鴉片戰爭以清政府與英、法等國簽訂《北京條約》而告結束。經過這場戰爭，英、法等國取得了公使駐京的權利。這一規定一旦實施，清朝中央政府將不得不與外國公使直接發生關系。為適應這一局面，鹹豐十一年（1861年）初，清政府在北京設立總理各國事務衙門。另外，沿海沿江開放口岸也大大增加，長江以南由原來的5口增為13口，長江以北新開3口。為適應這種變化的情況，清政府在上海、天津分別設立“辦理江浙閩粵內江各口通商事務大臣”和“辦理牛莊、天津、登州三口通商事務大臣”。前者實際上由原來的五口通商大臣接任，後來演變為南洋通商大臣或南洋大臣；後者為新設，以後演變為北洋通商大臣或北洋大臣。總理衙門與南、北洋通商大臣的設置，成為中國近代新外交體制的濫觴。

清政府設置通商大臣，從處理對外關系來說，就是要把中外交涉限定在外地，防止外國人進入北京，以免幹擾天子所居的京都。初時，廣州是中國對外的門戶，所以五口通商大臣由兩廣總督兼任，為的是把一切對外交涉都限制在廣州。漸漸地上海的地位超過了廣州，於是在第二次鴉片戰爭中兩廣總督葉名琛被俘後，五口通商大臣的兼任者便轉移到江蘇巡撫或兩江總督的手上。盡管兼職五口通商大臣的人變了，地方也變了，但清政府仍把外國人阻留在外地，把與外國人的交涉限定在外地，把中外之間的問題解決在外地這條原則一點也沒變。五口通商大臣演變為南洋通商大臣還是這樣，新設三口（北洋）通商大臣也是這樣。不過阻止英、法、美、俄四國公使駐京已不可能，只好盡力阻止其他新來要求立約的國家。

南、北洋通商大臣職務的性質起初是相同的，但最初的職位卻不一樣。南洋通商大臣從設立之日起就由江蘇巡撫兼任。其後除同治元年（1862年）一段很短的時間為專職外，一直由江蘇巡撫或江督兼任。蘇撫或江督都是長江以南最主要的通商口岸上海所在政區的最高地方長官。照此體制，三口（北洋）通商大臣就應由長江以北最主要的通商口岸天津所在政區的最高地方長官直隸總督兼任。但實際情況不是這樣，三口通商大臣從設置之時起就是專職。一個兼職，一個專職，兩者職位明顯不同。蘇撫或江督因兼任南洋通商大臣而在清政府的外交體制中占有了一席之地，直督無此兼職，便與外交體制無緣。

三口通商大臣駐紮天津，專辦洋務，兼督海防，一就任就參與了國家外交活動。三口的通商交涉事務，最初由奕訢得力幫手、侍郎銜候補京堂崇厚擔任，與南洋大臣相比僅缺“欽差”二字，駐天津。同治九年（1870年），隨著通商事務擴大，加之此職脫離本省督撫而設置，有責無權，地方官吏往往“坐觀成敗”，不肯協助，因此，同年10月，工部尚書、總理衙門大臣毛昶熙（他以暫署三口通商大臣參加過辦理天津教案，對設置專職三口通商大臣的利弊得失有切身感受）上奏折提出，三口通商亦不必專設大員，所有洋務、海防均宜責成直隸總督悉心經理。經總理衙門議復，11月12日清廷發布上諭：