二、中央與地方二元權力之格局（第3/3頁）

經過洋務運動，省一級財政已經形成。這一時期，各省自立收支科目，自定收支標準，經理大量的地方收支，並且紛紛設立自己的財政、稅收、金融機構，從而形成了中央與地方的兩級財政體系。官辦新式企業盈利，往往成為省級財政機關獨占的特殊財源。在此基礎上最終形成了清朝滅亡前各省大體獨立的地方財政。此類地方財政，獨立於國家財政之外，不向戶部負責，不承擔中央下達的財政指令，就本省所出以謀本省所入。地方占有獨立的財源，自行征收、管理和支用稅款，以供地方各項經費開支。這個變化結束了秦朝以來國家財政高度集權中央的格局，中央與地方的財賦權力分配開始步入了新的歷史階段，形成了近代財政管理模式。

在洋務運動的過程中，財政大權進一步落入地方督撫手中，戶部、度支部經理的財政，遠遠不及各省。有人說：“整個北京政府之收入，不及海軍衙門及直隸總督北洋大臣兩個衙門收入之多。”此語並非無稽之談。藩、運、糧、關等庫被督撫控制後，戶部本來還有幾項直接收入，也陸續被各省所侵奪。清末戶部的直接收入，“只有北京崇文門稅關及各省所運之糧米，其余則全恃各省每年所解之京餉。”[5]這樣，在鎮壓太平天國過程中開始瓦解的中央集權財政體制，經過洋務運動的一番鞏固，便再也無法恢復了。清政府曾多次采取措施，試圖恢復祖宗舊制，收回朝廷利權，均無結果，其原因即在於此。

外重內輕政治局面發展的結果，必然帶來地方獨立的趨向以及同朝廷的分庭抗禮。光緒七年（1881年）有人就指出：“近年以來，疆臣建議，每每立見施行。間有廷臣條奏飭部核定之件，部臣每以情形難以遙度，仍請交督撫酌議，而督撫則積習相沿，動以窒礙難行，空言搪塞。”[6]尤其是淮系集團領袖李鴻章開府北洋，20余年來，用人籌款，一切便宜行事，“廣設局所，大興洋務，天津一隅，遂成藩府專制之局，而朝廷不敢詰也”[7]的狀況，更是對以後的政局產生了重大的影響。隨後，李鴻章、劉坤一、張之洞等人分別控制直隸總督、兩江總督、湖廣總督大權達十數年之久，並左右清廷的內政外交，成為清政府最為倚重的地方實力派。到光緒末年，朝廷一兵、一卒、一餉、一糈，都不得不仰求於督、撫。“而為督、撫者，又都各專其兵，各私其財，唯知自固疆圉，而不知有國家。故康有為至以當時十八行省，比於十八小國。”[8]“督撫一喜怒而百城皆風靡；督撫一去留而屬吏半更新”[9]的局面，使中央“什麽事都辦不成，外務部正式許諾過的事，各省竟斷然拒絕照辦……外省反對朝廷似乎日漸激烈。前途如何誰能逆料”？[10]

[1] 《曾文正公全集》，奏稿，第20卷，第24頁。

[2] 薛福成：《庸庵筆記》卷2，江蘇人民出版社1983年版，第38頁。

[3] 〔美〕拉爾夫·爾·鮑威爾著，陳澤憲、陳霞飛譯：《1895—1912年中國軍事力量的興起》，中華民國史資料叢稿，譯稿，第一輯，中華書局1978年版，第20頁。

[4] 〔清〕趙烈文：《能靜居日記》，嶽麓書社2013年版，第1068頁。

[5] 劉厚生：《張謇傳記》，上海書店1985年版，第56頁。

[6] 朱壽朋編：《光緒朝東華錄》（一），中華書局1958年版，總1048頁。

[7] 胡思敬：《沈國病書》，《退廬全書》，文海出版社影印本，第1262頁。

[8] 羅爾綱：《湘軍兵志》，中華書局1984年版，第227頁。

[9] 《度支部主事陳兆奎條陳開館編定法規等六策呈》，《清末籌備立憲档案史料》（上），中華書局1979年版，第267頁。

[10] 〔澳〕駱惠敏編，劉桂梁等譯：《清末民初政情內幕》（上），知識出版社1986年版，第616—617頁。