二、中央與地方二元權力之格局

1.軍事方面。太平天國以前，清王朝的軍隊屬於國家所有，軍餉由國庫所出，統兵大員也由中央政府直接任命與指揮；太平天國運動爆發以後，軍隊由地方自招，軍餉也由地方自籌，直接帶兵的提鎮大員由地方推薦交中央政府任命，因而也就直接聽命於地方，中央的統兵大權就這樣下移到地方。太平天國戰爭以前，清王朝的經制兵是八旗和綠營，他們是清政府賴以維持統治的重要支柱。太平天國戰爭以後，八旗、綠營基本上被摧毀，以湘軍、淮軍為代表的勇營乘勢崛起，取代了八旗與綠營而成為清王朝賴為統治的基本軍事力量。由於勇營一開始即為地方督撫所私有，清王朝的國防支柱也就實際下移到了地方督撫的手中。

2.財政方面。統一的財政權是清朝中央集權統治的基礎，財政權的下放，為督撫權力擴張提供了契機。清朝各省財政，歷來由各省布政使掌管，而布政使又直屬於戶部。故各省每年財政收入，皆需上報戶部，聽候調撥，地方督撫不得擅自動用。雖然從清初開始，常有戰爭爆發之際中央政府臨時賦予封疆大吏等就地自辦軍餉權力等情況，如康熙朝平定三藩之亂，嘉慶朝西南用兵等，但一旦戰爭結束，上述自籌軍餉的權力就立即被朝廷收回。太平天國運動爆發後，清朝中央政府故伎重演，照例給予地方督撫等就地自籌軍餉的權力。然而此時時局發生了重大變化：一是由於用兵日久，中央政府無法解決鎮壓太平天國運動、撚軍起義的經費，不得不同意各地督撫乃至統兵大員自行籌餉。結果，不僅使逐漸成為國家主要經濟收入的厘金完全由地方督撫支配，而且原本應交戶部的地方的各項稅收，也被地方督撫截留，大半充作軍餉。曾國藩就公開承認：“前代之制，一州歲入之款，置轉運使主之，疆吏不得專擅。我朝之制，一省歲入之款，報明聽候部撥，疆吏亦不得專擅。自軍興以來，各省丁、漕等款紛紛奏留，供本省軍需。於是，戶部之權日輕，疆吏之權日重。”[1]二是由於第二次鴉片戰爭後外人取得了中國海關稅的征稅管理權以及實行了子口稅制度。中國的海關管理權遭到了極大的破壞，海關稅出現了大幅度的下降。凡此表明，清王朝由中央政府一統財政大權的日子一去不復返了。

晚清地方督撫財賦支配權漸重，與鎮壓太平天國運動中各省實行的厘金制、捐輸制等，有著直接的關系。鹹豐三年（1853年）刑部侍郎雷以諴隨欽差大臣在江北大營幫辦軍務。為籌措軍餉，雷以諴率先在揚州仙女廟設厘金所，對當地集市交易抽取1%的捐稅。1%為1厘，故稱厘金。而後，湘軍統帥曾國藩、撫臣胡林翼等爭相效法，設局建卡，抽取厘金。鹹豐五年（1855年）始，清廷又將厘金制推行於全國，厘金局、卡很快遍布於各地的通津要隘和城鎮集市。厘金名目繁多，有坐厘、百貨厘、鹽厘、煤厘等。稅率也不限於1%，如浙江為3%，江西為18%，吉林為7.4%。厘金總數額起初較少，僅有9000兩。後來，每年可達千萬兩以上。如此可觀的稅課，其征收方式、稅額增減、局卡立廢等，全被各省督撫所掌握，戶部不予過問，任督撫之自為。厘金制的推廣，乃是督撫對用於軍餉的稅課籌措與處置，趨於獨立化。捐輸，也是督撫自籌軍餉的方式之一。鹹豐三年（1853年），戶部奉旨命令山西、陜西、河南、四川等省的督撫勸諭官紳士民自願捐輸，彌補軍需的不足。次年，各省勸捐變為派捐。諸如皖捐局、甘捐局、黔捐局等專門派捐的機構，遍布各地。派捐的名目又包括糧捐、草捐、花捐、布捐。按照規定，地方官府辦捐，需要向戶部領取執照，但經戶部批準，地方官府辦捐又有設立機構、自行操縱等獨立性。戶部根本無法掌握和考核其收支登錄等實際情況。督撫自行經營籌劃的厘金、捐輸等普遍推行之後，原先由戶部掌握的奏銷制，也逐漸過渡到督撫外銷制。厘金、捐輸等實施初期，各省督撫或統軍大吏通過糧台或軍需局籌辦軍需供應，並具體掌管所籌款項的出納事宜。此時，形式上雖依舊制實行奏銷，但藩司只是統計其大略數額向中央作重點奏銷，毋須詳列明細和逐款上報。這種重點奏銷的做法，與舊制有明顯的不同。即僅帶有事後匯報等性質，戶部一般不作駁回或不予批準的處置，故已失去原有的查究、審核、批準等意義。顯而易見，重點奏銷使戶部所代表的中央財權日輕，督撫等封疆大吏的財權日重。久而久之，各省督撫連重點奏銷也不再施行。尤其是曾國藩、李鴻章為首的湘軍、淮軍及左宗棠、劉長佑等撫臣，長期自由支餉，不及時向戶部報銷，或數年報銷一次，或十數年報銷一次。於是，朝廷奏銷制度逐漸名存實亡。而且相應地出現了完全由督撫藩臣代理中央，獨立自主地核銷新籌款項支用的外銷制。以厘金、捐輸為基礎的外銷制的出現，使清代單一的財政中央集權體制開始瓦解，進而分化為中央戶部與地方各省兩個並立且平行發展的財政系統。外銷制以各省督撫截留和分取國稅為存在的基本條件，而厘金、捐輸等則是督撫實施外銷財政的財源。外銷制，實質上就是各省督撫藩司等把原由戶部掌握的上報、下撥、奏銷等權力，變為自主或自行裁定的權力，也是中央戶部與各省督撫在國家財政內部爭奪財權或更新劃分財權的突出表現。