二、中央與地方二元權力之格局（第2/3頁）

3.人事方面。太平天國時期，原屬於中央政府的人事大權，也有很大一部分落入地方督撫的手中。清代定制，三品以上文武大員的任命，先由軍機處在記名人員中初選數名，差額呈進，最後由皇帝朱筆圈定簡放。三品以下官員缺額，文官分別由皇帝、吏部、督撫任命，武官分別由皇帝、兵部、總督、提督任命，各有定額，不得侵混。所以，地方督撫的用人權是有限的。但自太平天國運動以來，不僅司道以下官員的任命皆由督撫奏定，而且鄰省督撫的任命有時也要征求個別督撫的意見。據薛福成《駱文忠公遺愛》中稱：“當是時，曾文正公督兩江，凡湖廣兩粵閩浙等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。駱公督四川，凡滇黔陜甘等省大吏之黜陟，及一切大政，朝廷必以谘之。二公東西相望，天下倚之為重。”[2]

4.司法方面。清制，重要案件必須由地方專案咨報刑部批復，死刑案件必須由皇帝親自裁決，生殺大權操控在中央。太平天國運動爆發以後，承平時期的這種審判制度的弊端很快就暴露出來。為了鎮壓太平天國起義，地方督撫紛紛上奏，要求改變以往的死刑復核審判制度，得到了清廷的批準。從此，地方督撫就獲得了就地正法的權力，地方的一些辦案機構也隨之產生。

5.滿漢官員在政權結構中的比例發生重大變化。清前、中期，滿人官員在政權結構中占著絕對的優勢。經過太平天國戰爭之後，手握軍政大權的地方督撫，漢人越來越多，滿人越來越少，與太平天國之前形成鮮明的對比。當時，全國總督缺額共有10名，巡撫缺額共有15名。到同治三年（1864年），全國10名總督，漢人已經占有8名，滿人只剩下了2名；全國15名巡撫，已經完全為漢人所據有。據資料表明，從鹹豐十一年（1861年）到光緒十六年（1890年），全國44名總督中，漢人占34個；同一時期，挑選來擔任巡撫的117人中，漢人占了104個。[3]這說明，自太平天國運動發生以來，漢人已經在國家政權結構的數量中占了絕對的多數，滿洲貴族在地方政權中占絕對優勢的時代已經一去不復返了。對於這種情況，清朝統治者並不甘心，他們留戀過去，伺機要恢復自己在地方上失去的權力和地位，這就為以後政局的穩定埋下了禍根。曾國藩的心腹幕僚趙烈文就曾根據當時的實際情況作出了如下判斷：“天下治安一統久矣，勢必馴至分剖。然主威素重，風氣未開，若非抽心一爛，則土崩瓦解之局不成。以烈度之，異日之禍必先根本顛仆，而後方州無主，人自為政，殆不出五十年矣。”[4]後來的歷史發展事實表明，這個結論是正確的。

湘軍集團在撲滅太平天國以後，雖然沒有公開與中央政府分庭抗禮，但是，太平天國以後督撫專權的局面已經形成。相當部分的地方政權重新組建，軍事色彩也非常濃厚。而且，隨著官僚階層內部的分化和清政府對外的無能，這種督撫專權、內輕外重的局面不僅沒有削弱，反有不斷增長的趨勢。曾國藩死後，湘軍及其後繼者淮軍集團，已經控制了許多地方的督撫大權，大批漢族地方官僚擔任地方督撫，集軍、政、財、外交諸權於一身，聲勢顯赫，一時無比。外重內輕之實漸已形成。不僅如此，伴隨著其後的洋務運動，地方督撫權力的增長超過了中央各部權力的增長速度。

由於中央政府對變局的暗昧與對新事物的保守態度，洋務運動的碩果基本上全開在地方：鹹豐十一年（1861年），曾國藩成立安慶軍械所；同治四年（1865年），李鴻章在上海創辦江南制造局、在南京創立金陵機器局；同治五年（1866年），左宗棠在福州創辦福州船政局；同治十一年（1872年），李鴻章在上海創辦輪船招商局；光緒四年（1878年），李鴻章在天津設立開平礦務局；光緒六年（1880年），李鴻章在天津設立電報總局；同年，左宗棠在蘭州設立機器織布局；光緒八年（1882年），李鴻章在上海設立機器織布局；光緒十六年（1890年），張之洞建立漢陽鐵廠，創辦湖北槍炮廠；光緒十九年（1893年）至光緒二十年（1894年），張之洞在湖北武昌設立紡紗、織布、繅絲、制麻四局。洋務運動擴大了地方的經濟和軍事勢力，使地方督撫在軍事、財政、工業等方面有了更大的自主權。新的經濟增長的因素，不僅使地方督撫在發展自己的勢力地位時得到了好處，而且也成為他們形成實力的經濟基礎。因此，各地為了“確保利權”，紛紛發展和加強管理這些新的經濟企業，而這種趨勢則自然地調整著舊的地方行政的管理機構，從而構成了地方對清政府中央集權的更大反力沖擊。洋務運動不僅沒有使清中央政府收回散落在地方的權力，相反，地方在經濟軍事實力上更加有了獨立的保證，這是清政府最初決策時所始料不及的。