第一章 變局前之政治秩序（第2/3頁）
從政治制度的層級秩序來看，清朝政治制度基本上沿用了明朝的制度，但又比前朝有所發展，皇權更加集中。皇帝以下，主要有內閣、南書房、軍機處、六部、都察院、理藩院以及管理皇族宮廷事務的宗人府和內務府。內閣是設立較早的輔佐皇帝辦理國事的中樞機關，設有大學士滿、漢官員各2人，協辦大學士滿、漢官員各1人。初設時內閣地位極高，為清朝行政總匯之所。朝廷頒發所有文件均由內閣拆封，經大學士閱後提出處理意見供皇帝選擇；皇帝核定的文件也交由內閣秉旨擬定，再以上諭形式發交有關下屬機構執行。南書房是另一個輔佐皇帝辦理國事的中樞機構。康熙時，撰擬諭旨則關南書房，南書房之選與雍正以來軍機處等同。南書房可說無政府之名，卻部分地取代了中樞之職，是一個頗具特殊性的場所。軍機處又是一個輔佐皇帝辦理國事的中樞機構，設立於雍正七年（1729年）。軍機處開始是因處理軍務而臨時設立，後來由於皇權集中的需要演變為日趨重要的常設機關。軍機處主要官員稱軍機大臣，由皇帝從親王、大學士等人中選任。軍機處直接聽命於皇帝，秉承皇帝的旨意，辦理樞務，處理國家軍政大事，凡“軍國大事，罔不總攬”，成為有清一代國家政治中樞中的最高權力機構。具體說來，它的職權是：起草皇帝諭旨，充當皇帝顧問，議決皇帝交付的政務，協助皇帝處理軍務，審議撰擬題奏，審理重大案件，推薦和建議任命官員。從形式上看，軍機處的設立是中央政治制度結構離異和專業化的結果，但實際上它設立的目的是便於皇帝的直接控制，完全是中央集權高度強化的產物。六部是清朝中央的行政管理機關，主要是沿襲明朝而來。六部長官均由皇帝任命，每部設滿、漢尚書各1人，侍郎各2人，各部之間有所分工。吏部掌管文官任免、調動、考核、升降、賞罰等；戶部掌管全國疆土、戶籍、田畝、賦稅、俸餉、貨幣等；禮部掌管祀典、軍禮、喪禮及學校、科舉等；兵部掌管全國軍事和武官的考核、任免等；刑部掌管法律和刑獄；工部掌管土木興建、水利興修等。六部的職能雖有所分工，但實際上受到其他部門的牽制，如吏部的許多權力就受到軍機處的制約。此外，中央行政機構重要的還有都察院和理藩院，都察院是最高監察機關，主要分管官員考核，整飭綱紀。理藩院是清朝創設的管理少數民族事務的中央機構。
清朝地方的行政機構一般分省、府（州、廳、道）、縣三級。省一級最高軍政和行政機關為總督衙門和巡撫衙門，其最高長官分別為總督和巡撫，簡稱督撫。總督一般管轄兩省或數省的軍政與民政；巡撫管轄一省政務。督撫以下還設有布政使和按察使。布政使專管一省財政與民政；按察使專管一省的司法與監察，兩者主要職能是協助督撫管理地方。省以下的行政單位是府，設知府衙門，長官叫知府，負責一府政令，總管所屬州、縣的賦役、訴訟等事務。府以下為縣，設知縣衙門，長官叫知縣，管理一縣的政務、賦役、戶籍、訴訟、巡捕等事。道是省的派出機構，道員是治官的官，並非理民親政的官，因此，道於地方行政不能自成一級。清朝最基層的組織是裏甲制與保甲制。裏甲制是沿襲明制，規定每110戶為一裏，設裏長一人；裏下設甲，每10戶為一甲，設甲首一人，負責調查田畝丁數，編制賦役書冊。裏甲制重要的職能是征收賦稅。保甲制規定每10戶為一牌，設牌頭一人；每10牌為一甲，設甲長一人；每10甲為一保，設保正一人。保甲制主要的職能是控制人口流動，維持地方秩序，防止地方叛亂。從裏甲制與保甲制的職能看，清政府在地方統治的目標有兩個，一是征稅，二是維持社會治安。雍正以後，實行攤丁入畝，以管理賦稅為目的的裏甲制逐漸失去了意義，保甲制成為地方基層行政的主要組織形式。
值得注意的是，中國傳統鄉村的社會控制實際上存在兩種形式：一種是官方的行政控制系統；另一種是非官方的控制系統。就清政府官方的控制系統而言，它對鄉村關注的目標主要是賦稅和治安，而鄉村其他的事務則由非官方的控制系統——士紳與族長來承擔。這是因為中國鄉村幅員遼闊，人口眾多，清政府的地方制度沒有控制整個社會的能力，也沒有辦法承擔地方或鄉村所有的社會功能，它必須依靠地方或鄉村基層政權的合作才能維持正常的運轉。因此，在鄉村，清政府除了直接利用官方的地方行政控制系統以外，更多的是依靠家族制度與地方士紳來實行間接統治，家族制度與士紳則構成非官方的地方控制系統。長期以來，家族是中國鄉村社會的基礎，是封建社會賴以維持的根基。族長有管理、監督、生產的權力，有支配家族財產的權力，有強迫家族人員婚娶的權力，有懲罰家族子弟的權力。實際上，封建家族就是清政府在鄉村一個具體而微小的封建政權。鄉村的諸多政治、經濟、教育、宗教等功能都是以家族為中心；族長訓導其成員要順從尊長，見賢思齊，從而形成了鄉村穩定的禮儀秩序。作為政府官僚後備力量而又代表家族利益的地方士紳，信奉儒家的政治思想，“窮則獨善其身，達則兼濟天下”，既是家族利益的捍衛者，又是政府意志的代言人。鄉村的治安、教育、公共工程、社會福利等，多由地方士紳來倡導和承擔。因此，地方士紳對於鄉村秩序的穩定起著十分重要的作用。