二、清前期行政權力之配置

清代督撫分寄制中央集權的基本表現有三：第一，總督、巡撫封疆而治。在行政上，總督、巡撫有權節制並指揮一省或數省的布、按二司、道、府、州、縣等官員。在財政上，督撫雖不能直接掌管各省財政，但在布政使每年向朝廷奏銷過程中，督撫也能復核題奏，予以監督。在司法上，督撫負責按察使所呈報或解送的獄案，有權對徒刑罪犯作出終審判決，而後再上報中央批準。督撫封疆而治，充分體現了督撫分寄制中央集權中的“分寄”方面的主要內容。第二，督撫一概由皇帝所委派，其權力系皇帝所分寄，故直接稟命於皇帝，直接向皇帝負責，一般不受中央各部院指揮。督撫代表朝廷管理地方，安撫百姓，這個特點非常明顯。第三，朝廷對督撫實行嚴格控制。在清初、中期，中央對地方督撫的控制駕馭是卓有成效的。這種控制主要表現在三個方面：（1）分散地方軍政官員的權力，大小掣肘相制，從而形成對督撫的有效制衡。清代對明代省級地方行政制度加以損益、改造利用，形成一套行之有效的地方行政制度。各省除了給督撫委以大權外，同時又設布政使、按察使、提督、總兵等分掌民政、財政、司法、軍事。督撫有權節制監督藩、臬、提、鎮，此為以大治小。同時，藩、臬、提、鎮所具體掌管的軍政事權又相對分散，並非總督、巡撫所能全部支配。尤其是雍正朝以後藩、臬、提、鎮等均有了密折上奏權，故中央對督撫又可以小制大。督撫之權雖重，但兩司、提、鎮並非私有。承宣布政使隸屬於吏部和戶部，提刑按察使隸屬於刑部，提、鎮隸屬於兵部，他們惟聽命於部臣，其事權獨立，不是督、撫所得而幹預，惟部臣始有管轄之權，督、撫對於他們，不過居於督率的地位而已。所以督、撫要想專行省的政權，除非先把兩司、提、鎮降為屬官不可，而典制所定，當承平之世，中央權威具在，不是督撫所敢而妄為更置的。另外，總督、巡撫並立或同城，他們之間的爭鬥牽制也屬常見。在這類大小相制中，督撫難以構成獨立的地方權力中心，不能為所欲為和自我為政，更易於受朝廷的控制，更易於保持對中央的穩定從屬關系。（2）重用旗人，是清廷加強對地方督撫控制的另一種方式。清王朝是以滿族為主體的統治政權，任用較多的滿人、蒙古人、漢軍旗人為督撫，主要是因為皇帝和這些人關系密切，他們自然較漢人更加忠實於朝廷，更能被較好地駕馭。（3）題折密奏也是中央對地方督撫實行長控遠馭的方式之一。地方有事，督撫必須奉旨而行。清襲明制，中央和地方之間的公文聯系，主要是通過地方高級官員向皇帝的題奏和皇帝下達的諭旨來實現的。總督、巡撫不僅擁有題本奏本的權力，而且雍正朝還實行了密折奏報制度。雍正帝就指示：一切地方之弊，吏治勤惰，上司孰公孰私，屬員某優某劣，營伍是否整飭等等均可向他題奏密折，他也可以用朱批的方式對地方督撫進行直接的指示，從而拋開六部，由皇帝對地方督撫進行直接監控。另一方面，雍正以後的歷代皇帝又特許藩、臬、提、鎮等地方中級官員也擁有向皇帝上奏的權力，要求這些官員充當耳目，密奏督撫的情況，從而收到對地方勢力相互牽制，防止督撫欺隱循私的效果。

由於以上三種方式的控制，在清初、中期，督撫在體制上基本沒有獨立活動的余地，只能完全聽命於中央。

錢穆在《中國歷代政治得失》一書中認為：“在明代，布政使是最高地方首長。總督、巡撫非常設，有事派出，事完撤銷。清代在布政使上面又常設有總督與巡撫，布政使成為其下屬，總督、巡撫就變成正式的地方行政首長了。這種制度，還是一種軍事統制。如是則地方行政從縣到府，而道，而省，已經四級。從知縣到知府，到道員，到布政使，上面還有總督、巡撫，就變成為五級。可是真到軍事時期，總督、巡撫仍不能作主，還要由中央另派人，如經略大臣、參贊大臣之類，這是皇帝特簡的官。總督、巡撫仍不過承轉命令。總之，清代不許地方官有真正的權柄。”[1]這種看法是有一定道理的。

[1] 錢穆：《中國歷代政治得失》，三聯書店2001年版，第155頁。