第六章　官制

官制是政治制度中最繁復的一門。（一）歷代設官既多，（二）而又時有變遷。（三）他的變遷又不是審察事實和制度不合而條理系統地改正的，而是聽其遷流之所至。於是有有其名而無其實的，亦有有其實而無其名的。名實既不相符，循其名遂不能知其實。而各官的分職，亦多無理論可循。求明白其真相，就很不容易了。然官制畢竟是政治的綱領。因為國家要達其目的，必須有人以行之。這行之之人，就是所謂官。所以明於一時代所設之官，即能知其時所行之政。對於歷代的官制，若能知其變遷，即亦能知其政治的變遷了。

人的見解，總是較時代落後一些的。時代只有新的，而人之所知，卻限於舊。對付未來的方法，總是根據既往的情形，斟酌而出之的。所以無論如何，不能全合。制度才定出來，即已不適於用。制度是拗不過事實的，（一）非格不能行，（二）即名存實亡，這是一切制度都如此的，而官制亦不能例外。我國的官制，大略可分為六期：（一）自周以前，為列國時代的制度。（二）而秦及漢初統一時代的制度，即孕育於其末期。（三）因其大體自列國時代蛻化而來，和統一時代不甚適合，不久即生變遷。各方面變遷的結果，極其錯雜不整。直至唐朝，才整理之，成為一種有系統的制度。（四）然整理甫經就緒，又和事實不符。唐中葉以後，又生變遷，而宋朝沿襲之。（五）元以異族，入主中原，其設施自有特別之處。明朝卻沿襲著他。清朝的制度，又大略沿襲明朝。然因實際情形的不同，三朝的制度，又自有其大相違異之處。（六）清朝末葉，因為政體改變，官制亦隨之改變。然行之未久，成效不著。直至今日，仍在動蕩不定之中。以上略舉其變遷的大概，以下再略加說明。因為時間所限，亦只能揭舉其大綱而已。

官有內外之分。內官即中央政府之官，是分事而治的。全國的政務，都匯集於此，依其性質而分類，一官管理一類的事。又有綜合全般狀況，以決定施政的方針的，是即所謂宰相。外官則分地而治。在其地界以內，原則上各事都要管的。出於地界以外，則各事一概不管。地方區劃，又依等級而分大小。上級大的區劃，包含若幹下級小的區劃。在行政上，下級須聽上級的指揮。這是歷代官制的通則。

列國並立之世，到春秋戰國時代，已和統一時代的制度相近了。因為此時期，大國之中，業已包含若幹郡縣。但其本身，仍只等於後世一個最大的政治區域。列國官制：今文家常說三公、九卿、二十七大夫、八十一元士。但這只是爵，沒有說出他的職守來。三公依今文家說，是司馬、司徒、司空。九卿無明文。古文家說，以太師、太傅、太保為三公。少師、少傅、少保為三孤。冢宰、天官。司徒、地官。宗伯、春官。司馬、夏官。司寇、秋官。司空冬官。為六卿。許慎《五經異義》。案今文說的三公，以配天、地、人。司馬主天，司徒主人，司空主地。古文說的六卿，以配天、地、四時。此外還有以五官配五行等說法。見《左氏》昭公十七年，二十九年。《春秋繁露?五行相勝篇》。這不過取古代的官，隨意揀幾個編排起來，以合學說的條理而已。和古代的事實，未必盡合。古代重要的官，不盡於此；並非這幾個官特別重要；不過這幾個官，亦是重要的罷了。司馬是管軍事的，司徒是統轄人民的，司空是管建設事務的。古代穴居，是就地面上鑿一個窟窿，所以謂之司空。空即現在所用的孔字。《周官》冬官亡佚，後人以《考工記》補之。其實這句話也靠不住。性質既不相同，安可相補？不過《考工記》也是講官制的。和《周官》性質相類，昔人視為同類之書，合編在一起，後人遂誤以為補罷了。《周官》說實未嘗謂司空掌工事，後世摹仿《周官》而設六部，卻以工部擬司空，這是後人之誤，不可以說古事的。冢宰總統百官，兼管宮內的事務，其初該是群仆的領袖。所以大夫之家亦有宰。至於天子諸侯，則實際本來差不多的。天子和諸侯、大國和小國制度上的差異，不過被著書的人說得如此整齊，和實際亦未必盡合。宗伯掌典禮，和政治關系最少，然在古代迷信較深之世，祭祀等典禮，是看得頗為隆重的。司寇掌刑法，其初當是軍事裁判。說詳第十章。三公坐而論道，三孤為之副，均無職事。案《禮記?曾子問》說：“古者男子，內有傅，外有慈母。”《內則》說：國君世子生，“擇於諸母與可者，必求其寬裕慈惠，溫良恭儉，慎而寡言者，使為子師，其次為慈母，其次為保母。”太師、太傅、太保，正和師、慈、保三母相當。古夫亦訓傅，兩字蓋本系一語，不可以稱婦人，故變文言慈。然則古文的三公，其初乃系天子私人的侍從，本與政事無關系，所以無職事可言。《周官》說坐而論道之文，乃采諸《考工記》，然《考工記》此語，“坐而論道，謂之王公。”是指人君言，不是指大臣言的，說《周官》者實誤采。總而言之：今文古說，都系春秋戰國時的學說，未必和古代的事實密合。然後世厘定制度的人，多以經說為藍本。所以雖非古代的事實，卻是後世制度的淵源。