四、清前期財政權力之分配

清初，與清朝統治者在政治上實行中央專制主義高度集中的管理方式相適應，在財政管理制度上也實行高度集權於中央的作法。基層政府，毫無財權可言。每年所得賦稅，“一絲一粒，無不陸續解送京師”，省府州縣，除規定留用的少數存留外，“無纖毫余剩可以動支”。[1]但是，並不是說，地方政府沒有任何一點財政權力。畢竟，賦稅的征收要靠地方政府才能完成。清初、中期，中央和地方關於財政權力的分配主要體現在州縣賦稅收入的分配問題上，包括田賦、丁銀、鹽課、關稅及雜賦等項目。其中，田賦、丁銀屬“正賦”，也是稅收之大宗。康熙帝實行“攤丁入畝”後，丁銀攤入地糧內征收，田賦、丁銀完全合一，具體由地方州縣官負責征收。鹽課、關稅則由朝廷直接掌管，其收入也全部歸於中央。當時，州縣的賦稅分為兩個部分：一曰起運，一曰存留。凡州縣經征錢糧，運解布政使司，候部撥用，叫起運；凡州縣經征錢糧，扣留本地，留作經費，叫存留。顯然，除了鹽課和關稅直接歸屬中央、地方無法分享外，起運和存留的實質就是中央和地方政府在其余財賦上的再分配。起運歸中央財政所有，一律運經各省布政使司，由朝廷戶部調撥京師，或調往它省它州它縣，或撥付邊鎮充當軍餉。存留則屬地方財政所有，供地方政府開銷支出。對上述起運和存留制度及其所體現出的中央和地方的賦稅分配，清廷自然十分重視，不僅對此加以嚴格的管理，而且為了加強對地方的控制，還往往對地方的賦稅存留給予裁扣，最終達到壓抑和剝奪地方的賦稅支配權益，加強中央財政集權的目的。

不僅地方財政存留數額經常被中央大幅度裁減，康熙朝前後還進一步形成了“悉數解司”和“奏銷錢糧”的制度。這兩項措施實行之後，致使地方州縣無存留錢糧、錢糧全部解為國庫，地方以州縣為單位的財賦存留制度就被取消。州縣正項經費開支，必須隨時向布政使司及其所轄的戶部積存庫領支，而領支又需遵照戶部條例執行。這樣，地方政府的日常收支就大都被置於中央政府的嚴格管轄之下，清初以存留名義出現，歸地方州縣支配的小金庫，遂被撤銷。中央在財政上對地方的控制進一步加強。

由於清朝中央政府在財政上對地方的過分剝奪，使地方政府的財政相當窘困。為了解決財政上的困境，地方官府不得不欺上瞞下，在征收賦稅方面做些手腳，在中央政府規定的賦稅數額之外進行“私派”，以補充地方行政開支上的虧空，這就是所謂的“火耗加派”。這種狀況自然加重了老百姓的生活負擔，使社會上出現了一些不安定的因素。因此雍正時中央政府又采取了耗羨歸公和養廉銀政策，以冀改變這種不正常的狀況。但朝廷通過耗羨歸公，把州縣對耗羨的非法征收及支用，改為直省督撫等合法的全權支配，顯然是加大了督撫等對耗羨之類的支用權，這是為以封建專制主義為特征的中央集權制度所不允許的。因此，乾隆中期以後，中央政府對直省督撫全權支配耗羨的制度，又進行了一些調整，限制了督撫的一些權力。經過此番調整後，朝廷又將各省督撫對耗羨的支配權部分地收回中央了。可以說，中央對地方財政高度剝奪是清初、中期中央和地方在財政權力分配上的主要特征，這種狀況一直延續到了太平天國時期地方勢力擡頭後才逐漸有所改變。

[1] 《清聖祖實錄》卷240，康熙四十八年十一月丙子。