一 蘇聯“等級官員名冊”制度的創建

新經濟政策初期的幹部制度與幹部狀況

1923年11月12日，在蘇聯幹部制度史上是不平凡的一天。這一天，俄共（布）中央組織局通過一個決議，其中附有兩個任命官員的名冊，標志著以任命制為基礎和核心，以“等級官員名冊”（以下簡稱官冊）為載體的幹部制度誕生。官冊制度是以嚴格登記、考察、鑒定為基礎，由中央和相關組織部門任免調配領導幹部的系統制度。這個制度在蘇聯存在了大約半個多世紀，直到1989年10月16日，蘇共中央黨的建設與幹部政策委員會通過了廢除“登記—監督任命官員名冊”的決議，官冊制度才宣告終結。^[4]

官冊制度的誕生，標志著幹部任命制走向制度化和規範化，它是蘇聯幹部制度的轉折點。那麽，在官冊制度之前，俄共幹部制度是怎樣的？為什麽在新經濟政策時期發生了這一轉折？

十月革命勝利後至1923年官冊制度創立以前，蘇聯對領導幹部的挑選、配置，經歷了從基層選舉制→動員+粗放任命制→登記選擇+相對任命制的變化。十月革命前，列寧根據馬克思關於通過普選制選舉無產階級政權機關代表的理論原則^{[5]，在《四月提綱》裏提出了蘇維埃政權應該實行直接普選制的思想。在《國家與革命》中，列寧進一步闡發了這個思想，提出在完成“剝奪剝奪者”之後，要“對一切公職人員毫無例外地實行全面選舉制並可以隨時撤換”。[6]十月革命勝利後初期，蘇維埃政權曾一度由基層群眾直接選舉產生蘇維埃代表，但是，布爾什維克黨很快就放棄了直接選舉領導幹部的做法。其主要原因在於，國內戰爭爆發，選舉方法不適用於緊迫的戰爭形勢；此外，由於俄國長期受封建中央集權統治、文化落後[7]、政治自覺意識差，使得選舉方法不適合俄國當時的國情。列寧在俄共（布）八大會議上指出了這一點：“……直到今天我們還沒有達到使勞動群眾能夠參加管理的地步，因為除了法律，還要有文化水平……由於文化水平這樣低，蘇維埃雖然在綱領上是通過勞動群眾來實行管理……而實際上卻是通過無產階級先進階層來為勞動群眾實行管理。”[8]1918年春，列寧首次提出幹部的委派制原則，他認為“委派擁有獨裁者無限權力的個別人員的這種辦法”是同蘇維埃政權的根本原則相一致的。[9]1919年3月召開的俄共（布）八大，是蘇聯幹部制度走向任命制的轉折點。在代表大會通過的《關於組織工作》的決議中，確定了幹部任命制的原則，同時，決定組建相應的領導機構。決議的主要內容包括：①在組織工作上反對地方主義和分立主義，由黨中央集中管理全部幹部的分配和調動：“黨的工作人員的全部分配工作由黨中央委員會掌握。它的決議大家都必須執行。……責成中央委員會最堅決地反對這些問題上的各種地方主義和分立主義。責成中央委員會有步驟地把黨的工作人員從一個工作部門調到另一個工作部門，從一個地區調到另一個地區，以便最有效地使用他們。”[10]②確定了中央委員會的組織機構：建立中央政治局（Политбюро ЦК）、中央組織局（Оргбюро ЦК）和中央委員會書記處（Секретариата ЦК）。政治局領導全部政治工作，“組織局指導黨的全部組織工作”。[11]列寧還強調指出，黨管理幹部對於實現布爾什維克政治路線的極端重要性：問題的實質在於，“如果取消中央調配人員的權力，它就不能指導政治”。[12]}

俄共（布）八大以後，按照大會關於組織工作的決議對中央委員會進行了組織建設。從1919年3月以後，開始組建中央書記處所屬各部，1919年6月，建立了登記分配部（Учётно_распределительный отдел ЦК 簡稱Учраспреда ЦК）。登記分配部的職能是接受所有從一個崗位到另一個崗位的工作者、收集領導幹部成分的信息、對疏散和應征入伍的黨員進行分配。^[13]

十月革命剛結束的時候，在實行幹部選舉制原則的同時，為了接管原來的政府各部門，已經開始任命幹部。從1918年下半年開始，布爾什維克黨中央曾向黨、蘇維埃、軍隊、工會以及經濟部門派去了大批幹部。但是，這時的幹部任命具有臨時和應急的特征。八大確定幹部任命制原則以後，布爾什維克黨正式實行由中央委員會委派領導幹部。直到1923年官冊制度創立之前，幹部任命工作可以分為兩個階段：第一個階段，從1919年黨的第八次代表大會到1921年的第十次代表大會，即國內戰爭期間，是軍事動員+粗放任命的時期。1919年春以後，根據八大決議，俄共開始大規模通過幹部任命制選拔和派遣適合的共產黨人幹部到熱點地區。