三 奏折政治的出現

雍正元年春正月朔，雍正帝向天下官僚頒布諭旨十一道，分別訓諭總督、巡撫、督學、提督、總兵、布政司、按察司、道員，以及副將、參將、遊擊等官，知府、知州、知縣各官，曉諭他們各自的為官要務，因此這十一道諭旨應當被看作闡明雍正帝執政方針的文件。其共同點是，他批評了所謂的“名實兼收”這一陋習。雍正帝說：

今之居官者，釣譽以為名，肥家以為實，而雲名實兼收。（《世宗實錄》、《雍正朝東華錄》，雍正元年春正月朔日條目）

這裏雖然將“名”與“實”對立，其實它們是一個事物的兩個側面。因為“名”是在官僚社會中的顏面，有顏面就能獲得好地位，有好地位就能得到財富以實家，擁有財富則可以再以此為資本更有顏面。在官僚生活中，顏面即名譽，是寶貴的資本，財富與之表裏相依。但名譽主要通過交際獲得，學問只有在作為交際的手段時才有意義，政治也成為交際的犧牲品。為這樣的官僚提供交際費用的最終都是人民，因為在苛政下不得不承受最大痛苦的犧牲者就是人民。而對人民的怨恨最後負責的只有天子一個人，官僚在形勢最終惡化的時候可以投降以苟活，甚至還有倒戈這條退路，唯有天子一旦失去實權就不得不與王朝同歸於盡。因此天子絕不能允許犧牲天子與人民而讓官僚名實兼收。雍正帝為了表示他的決心，在改元之初頒布了那十一道諭旨。

雍正帝最憎恨官僚的橫向團結。官僚一旦橫向團結起來，天子自然會脫離人民，天子的獨裁權就會落入官僚手中而最終被破壞。這就是“朋黨”必將招致的不可避免的後果。

朋黨之弊在中國自古有之。自宋代以來，獨裁君主幾乎神經質一般地警戒和鎮壓官僚的朋黨。然而宋代名臣歐陽修所著的《朋黨論》認為，社會上所謂“君子周而不比”有誤，小人因利祿而結為朋黨，因此不能長存，而君子集同道之人為朋黨，故團結一致。

對此，雍正帝在雍正二年七月作《禦制朋黨論》，頒布給諸王大臣，反駁歐陽修，貶斥歐陽修的看法為歪理邪說。皇帝認為，歐陽修所謂的“道”歸根結底是小人之道，歐陽修之論一出，小人愈發肆無忌憚，借同道之名結為朋黨。君子無朋，唯小人則有之。“設修在今日而為此論，朕必飭之以正其惑。”這就是“新朋黨論”的大致內容。

的確應當避免朋黨。按照官僚制度組織龐大的官僚群體，依據上下統屬關系維持一絲不亂的體系是絕對必要的。就地方制度而言，首先有總督、巡撫，其次有布政司、按察司兩司，再次有道員、知府，最後有知州、知縣。中央的命令按照這樣的順序向下傳達，地方末端的事務逆向上傳，最後經總督、巡撫之手，轉達至中央。因此總督、巡撫的權限極大，以他們為首的地方官僚體系被固定下來，變成封建性的上下關系，獨裁君主則不得不防範地方分離的傾向。

總督和巡撫被天子派遣到地方，是其所管轄省份的最高政治責任者，天子許可他們向天子報告地方事務或請求指令，這通過兩種形式實現：其一稱為題本（又稱本章），可以說是公開的文書；其二稱為奏折，是一種私人的文書。

題本是總督、巡撫作為一省的長官因公務向天子呈遞的文書。呈遞人需在題本之上鈐蓋官印，表明其作為公務人員的資格。文書通過驛傳送往北京，之後經過被稱為通政司的衙門送到內閣。內閣留下文書的副本，將正本送到天子手上。天子召內閣大學士入宮，一邊聽取他們的意見，一邊決定文書的處理，裁決各種各樣的事務。天子在做決定時，按照事務各自不同的性質征求六部以及相關部門的意見，決定被做出後由負責的各部通知地方的總督、巡撫，由總督、巡撫轉達最基層的政府機關，事務往來完全通過公文進行。總督、巡撫以題本的形式通過內閣向天子報告的事件專門有一名稱，為“題達事件”。關於財政、司法、行政等可以依據相關法律和先例處理的事件，大體上屬於題達事件。

然而除此之外，總督、巡撫也可以個人名義向天子呈遞私人性的文書，這被稱為奏折。有的時候是到達任職地點的報告，有的時候是賀年或者是時令問候，這些被稱為“請安折”。機密事件的秘密報告稱為“奏事折”，是沒有必要讓中央政府任何官員知曉，也不能讓他們知曉，只需天子本人閱覽的文書。因此奏折也可以說是總督、巡撫寫給天子的親啟信件，沒有必要加蓋官印。

上述制度自清朝建國之初已經存在，近年來在北京故宮發現的康熙時代的奏折中有各種有趣的史料，這些史料以《文獻匯編》、《明清史料》、《史料旬刊》為名已經逐漸公布。