一四六、徐樹錚西北籌邊

民國7年秋天，段祺瑞所領導的督辦參戰（第一次世界大戰）事務處之下，成立了一個西北邊防籌備處，由徐樹錚任處長，作為把“參戰”改為“邊防”的一個準備。邊防籌備處成立後，剛巧遇上俄國革命，共產黨奪取政權，使外蒙古有心脫離俄國控制而傾向中國。

外蒙古的獨立，是帝俄策動外蒙的哲布尊丹巴於辛亥年陰歷十二月二十八日在庫倫登基，號稱“大蒙古國”，年號“共戴”。民國成立，一切正在草創，遂予帝俄以可乘之機。民國2年11月22日，中俄聯合聲明，中國正式承認外蒙古的自治權，並允許不派軍隊進駐外蒙古及安置文武官員，且不辦殖民。民國4年6月7日中、俄、蒙三方又共同簽定了一個“恰克圖協定”，重申中俄聲明文件中的一切條款。到了民國6年，由於俄國內亂，失掉了對外蒙古的控制，逐漸引起了日本的垂涎。8年春天，日本利用布裏雅特人謝米諾夫和蒙匪富升阿來策劃組成一個包括布裏雅特，內、外蒙古及呼倫貝爾的大蒙古國，在日本控制之下。主持這項工作的，是日本駐庫倫武官松井中佐。松井和布裏雅特人的會議及宴會照片後來被中國參謀本部得到。這時，外蒙古的許多王公鑒於獨立的失算，又怕日本乘機侵占，所以醞釀重新歸屬中國。

外蒙的內向，給徐樹錚一個發揮野心的好機會。徐樹錚是一個極有政治野心的人。北京局勢的混亂，使他不能施展抱負，而他一舉一動又容易引起政治風波，加上段祺瑞的督辦參戰處已不見容於國人。剛好他擔任西北邊防籌備處處長，正遇上外蒙古內向問題，因此他便於8年4月17日提出了“西北籌邊辦法大綱”，6月10日經國務會議議決照辦，6月13日政府特任他為西北籌邊使，6月24日又命他兼任西北邊防軍總司令。

當時總統徐世昌非常贊成派徐樹錚籌邊，以調虎離山。因為他留在北京搞風搞雨極為不妥，倒不如請他向邊疆發展，少一個麻煩。

西北籌邊使的官制於7月18日公布，其職權如下：

（一）政府因規劃西北邊務，並振興各項地方事業，特設西北籌邊使。

（二）西北籌邊使由大總統特任，籌劃西北各地方交通、墾牧、林礦、硝鹽、商業、教育、兵衛事宜，所有派駐該地各軍隊，統歸節制指揮。關於前項事宜，都護使應商承籌邊使籌助一切，其他長官佐理員，應並受節制。

（三）西北籌邊使辦理前條事宜，其有境地毗連，關涉奉天、黑龍江、甘肅、新疆各省，及其在熱河、察哈爾、綏遠各特別行政區域內者，應與各該省軍政最高長官及各都統妥商辦理。

（四）西北籌邊使施行第二條各項事宜，應與各盟旗盟長紮薩克妥商辦理。

（五）西北籌邊使設置公署，其地址由西北籌邊使選定呈報。

（六）西北籌邊使公署之編制，由西北籌邊使擬定呈報。

當西北籌邊使新命甫下時，北京派駐庫倫的都護使陳毅，正和蒙古王公交涉撤消自治的問題。陳毅字士可，湖北人，是晚清中興名將陳湜的孫子。張勛復辟時被任為“郵傳部侍郎”，復辟失敗，逃出北京，在黃村車站被捕，當地駐軍剪去他的辮子，叫他具結，永不參加復辟才放他走。民國6年8月他被任命為都護使。

外蒙古的政制是王公管政，喇嘛管教，界限分明；迨自治後，活佛哲布尊丹巴為政教領袖，於是喇嘛專權，王公受排斥，只因喇嘛有俄人為靠山，可以為所欲為，迨俄國內亂，無力兼顧，王公乃發動撤銷自治，其目的不是在歸附中央，而是在恢復前清的舊制，借以重掌政權。代表蒙古公王集團來和陳毅接洽的，是外蒙古自治政府中的外務總長車林多爾濟。

陳毅和車林從8年1月中旬商談撤銷自治問題，一直沒有具體的發展。到了8月4日，庫倫大會開會，王公喇嘛之爭益烈，王公們為了重掌政權，決心犧牲自治，故授權車林與陳毅具體磋商，雙方決定了兩項原則：（一）恢復前清舊制，五部直屬駐庫大員（以代替活佛）。（二）設置地方自治議會，由王公組織之（以排斥喇嘛）。以上的協商和條款，均系秘密進行，俄人及喇嘛毫不知情。

陳毅把交涉情形電告北京政府，國務院於8月21日提出閣議討論，當時對於條件內容並無任何意見，不過認為在程序上必需由外蒙王公先用全體名義呈請政府恢復原制，然後政府根據外蒙的請求再與磋商條件。國務院根據這個意見訓令給陳毅，陳卻沒有辦到，只是繼續和王公們磋商條件，同時敷衍政府說外蒙古希望先以非正式商妥協商各項條件，才能安心撤消自治。

陳和車林商妥的條件，於10月1日派秘書黃成垿把條件草案送到北京，這就是外蒙善後條件六十三條，其中重要的事項如下：