【煮酒論史篇】 中國歷代政治得失（二） 作者錢穆（第4/17頁）

皇帝——宰相——諫官——

皇帝用宰相，宰相用諫官，諫官的職責是專門諫諍皇帝的過失。這和禦史大夫不同。禦史大夫是監察政府百官的，諫官不監察政府，他只糾繩皇帝。如是，若把諫官也看作是監察官，則中國歷史上之監察官，應分台諫兩種。台是指的禦史台。唐代的台官，雖說是天子的耳目，而唐代的諫官，則是宰相的唇舌。禦史監察權在唐代已離相權而獨立，但諫諍權則仍在宰相之手。這一制度，到宋代又變了。諫官本隸屬於門下省，而宋代則諫垣獨立，並無長官。換言之，這些諫官，現在是不直接屬於宰相了。而且宋制，諫官不準由宰相任用，於是台官諫官同為須由皇帝親擢了。本來諫官之設，用意在糾繩天子，並不是用來糾繩宰相，對皇帝才稱諫，而且諫官也明明是宰相的屬官。現在諫官脫離了門下省，就變成了禿頭的，獨立的，不隸屬於宰相了。而又是由皇帝所親擢，不得用宰相所薦舉，於是諫官遂轉成並不為糾繩天子，反來糾繩宰相。於是禦垣遂形成與政府對立之形勢。諫官本是以言為值，無論什麽事什麽地方他都可以講話，不講話就是不盡職，講錯話轉是不要緊。而且這些諫官階位低，權柄小，只是些清望之官。本來就挑選年輕有學問有名望有識見有膽量能開口的才任為諫官。他們講話講錯了，當然要免職，可是免了職，聲望反更高，反而更有升遷的機會。所以宰相說東，他們便說西，宰相說西，他們又說東。總是不附和，總愛對政府表示異見。否則怎叫諫官，怎算盡職呢？這一來，卻替政府設立了一個只發空論不負實責的反對機關。他們盡愛發表反對政府的言論，而且漫無統紀，只要是諫官，人人可以單獨發表意見。政府卻不能老不理他們的意見。這一風氣，是從宋代始，這也算是清議。清議總是政府的對頭。清議固然未必全不好，但政府總是有擎肘。諫官台官漸漸變成不分。台官監察的對象是政府，諫官諍議的對象還是政府，而把皇帝放在一旁，變成沒人管。做宰相的既要對付皇帝，又要對付台諫，又如何得施展？

但上面所述，多半還是些人事，而非屬於制度。若論制度，宋代大體都沿襲著唐舊。只因宋初太祖太宗不知大體，立意把相權拿歸自己，換言之，這是小兵不放心大臣，這也罷了。他們種種措施，自始就不斷有人反對。但因宋初承襲五代積弊，社會讀書人少，學術中衰，反對的也只曉得唐制不如此而已，並未能通覽大局，來為有宋一代定制創法。後來皇帝讀了書，懂得歷史，懂得政治，社會讀書人多了，學術中興，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗積弊，加以改革，但積勢已成，急切反不過來。範仲淹失敗在前，王安石失敗在後。宋神宗一意信任王安石，要他來變法，然而諫官與宰相互相對壘，互相水火。而當時的諫官，又不像現代西方的所謂反對黨。諫官是分散的，孤立的。他們的立場，好像是專在主持公議，並非為反對政府。在道義的立場上，比近代西方的反對黨更有力。宰相不聽他們的話，他們就求去，去了名更大。另一人上來，還是依照前一人的主張，繼續反對。政府又不能不要這些官。這一制度，這一風氣，實在是難對付，結果便只有宰相求去。王荊公新政失敗，諫垣的不合作，自然是一原因。皇帝盡管信任宰相，也無法扭轉這局面。連皇帝加上宰相，依然無辦法，這是宋代制度特有的弱症。只要到後來，諫官鋒芒太兇了，鬧得太意氣，太無聊了，社會乃及政府中人，都討厭諫垣，不加重視，不予理會，於是諫官失勢，然而權相奸臣又從此出頭了。無制度的政府，哪能有好施為，哪能有好結果。

戊、宋代地方政府

宋代制度，一面是相權衰落，另一面則是中央集權。講到中國的地方行政，只能說是漢代好，唐代比較還好，宋代就太差了。

宋代地方政府分三級。最高一級稱路，相當於唐代之道。中一級是府、州、軍、監，相當於唐代之州府。最低一級仍是縣。最先分十五路，後來分成二十多路。自五代以來，地方行政長官全屬軍人。宋太祖杯酒釋兵權，把各將官的兵權削了，武臣不再帶兵，自然也不準再管地方民政。這些勛臣武官，也在長期混亂中厭倦了，覺悟了，不再爭持。他們僅擁一官號，中央替他們在首都供給了大的宅第，豐厚的俸祿，叫他們安住下來。比如你是江蘇督軍，中央還是保留你江蘇督軍的名銜，但請你在中央住著。江蘇省的事，另外派人去，派去的則是一位文臣了。這就叫知某州事，知某府事。這些知州知府，本來另有官銜，都是中央官，帶著一個知某州某府事的臨時差遣。他的本職還是一中央官，而暫去管某州某府的事。嚴格說來，這些還是人事，非制度。但直到清代，知縣知府卻變成正式官名了，這實在是不合理的。若正名定義來講，則宋代根本無地方官，只暫時派中央官員來兼管地方事，那在制度上豈不更不合理嗎？在唐代，各道首長是觀察使，照名義，觀察使是由禦史台派出去考察地方行政的，也並不是正式的地方行政長官。可是後來漸漸變成地方首長了。這在唐代已講過。到宋代又變了。這些官，在宋代又稱監司官，每一路共有四個監司官，普通成為帥、漕、憲、倉。“帥”是安撫使，掌一路兵工民事，領軍旅禁令，賞罰肅清。“漕”是轉運使，掌財賦，領登耗上供，經費儲積。“憲”是提刑按察使，掌司法，領獄訟曲直，囚徒詳復。“倉”是提舉常平使，掌救恤，領常平義倉，水利斂散。這四個就等於都不是地方長官，而是中央派到地方來監臨指揮地方的。在唐代的州縣，只要奉承一個上司，即觀察使，而宋代則要奉承四個上司，即帥、漕、憲、倉，那可想地方官之難做了。此四司中，以漕使，即轉運使為最重要。地方財政，都在他手，他須把地方全部財富轉運到中央去。在唐代，地方收入，一部分解中央，另一部分保留在地方。宋代則全部解中央，地方更無存儲。平常就很艱苦，臨時地方有事，更是不可想象。所謂宋代的中央集權，是軍權集中，財權集中，而地方則日趨貧弱。至於用人集中，則在唐代早已實行了。惟其地方貧弱，所以金兵內侵，只中央首都（汴京）一失，全國瓦解，更難抵抗。唐代安史之亂，其軍力並不比金人弱，唐兩京俱失，可是州郡財富厚，每一城池，都存有幾年的米，軍裝武器都有儲積，所以到處可以各自為戰，還是有辦法。宋代則把財富兵力都集中到中央，不留一點在地方上，所以中央一失敗，全國土崩瓦解，再也沒辦法。