七 奏折政治與軍機處

雍正帝的奏折政治使近世性的獨裁制變得更加完善。獨裁制之下的官僚絕不是服務於人民的，但也不允許他們成為將人民據為己有的特權階級。在這一點上，絕不能將其與封建君主或封建貴族等同視之。其中，後者無視人民的權利，僅要求獲得自己的存在價值和存在權利。獨裁制是以人民的利益與君主的利益完全一致為前提的。官僚憑借君主的恩惠被臨時授予地位，因此不能侵害君主的利益，也不能侵害人民的利益，侵害人民的利益就等同於侵害君主的利益，背叛君主的恩典。若官僚各自為政，無論如何也無法做出背叛君主的恩典這樣無法無天的行為，只有結黨謀劃才有可能做到。雍正帝的理想是解散官僚的私人黨派，讓他們一個個都直屬於天子。於是，前所未聞的奏折政治應運而生。

但是這樣的政治，唯有像雍正帝這樣精力絕倫的英主，而且是在四十五歲這樣年富力強的歲數即位的天子才能夠做到。若是換一個時代，別的天子即位的話，從一開始就可以預見這樣的政治必然難以為繼吧。

那麽會不會雍正帝一死，奏折政治就隨之消亡，政治的中心退回內閣呢？這是不可能的事情。一旦開始了新的政治方向，就無法無條件的逆轉。然而雍正帝之後即位的乾隆帝雖說英明，終究是個只有二十五歲的青年天子，還不具備如雍正帝一般對全國官僚每一個人都頤指氣使的力量，於是必然產生了軍機處政治。

軍機處的起源，在此之前並不十分清楚。我曾經在《東方史論叢第一》中發表了一篇小文——《清朝國語問題的一面》，主要論述了為了省去文書翻譯的繁雜，內閣政治不得不轉移到軍機處政治的經過。現在，我必須再討論一下在雍正帝的奏折制度下軍機處是如何產生的。

雍正帝與清朝的宿敵西北準噶爾部之間爆發了新的沖突，在宮中臨時設立軍機房作為總參謀部。依據《清史稿·軍機大臣年表》，這是雍正七年六月癸未的事情，怡親王及內閣大學士張廷玉、蔣廷錫三人被命令密辦軍需事宜。雍正十年，軍機房改名為辦理軍機處，其大臣稱為辦理軍機事務。軍機處的任務是處理西北軍務，但處理方法間於雍正帝的奏折政治與題本政治之間。即前線的將軍發來的報告以奏折的形式由乾清門的奏事處送到天子手中，既不通過通政司，也不通過內閣。若只是普通的奏折，天子一人批閱，一人處理即可；若是關於西北軍務的奏折，則天子與軍機大臣一同商議。恐怕從雍正帝的時候開始即由軍機處大臣擬旨。所謂擬旨是指大臣替天子擬好答復臣子奏請的言辭，等待天子批準後即成為天子的命令。擬旨是內閣大學士的職責，因此軍機處可以說是內閣的分局。實際上，初期的軍機大臣大體上是從內閣大學士中選拔出來的。

雍正十三年八月，雍正帝歿，乾隆帝即位後，便在辦理軍機處外又設立總理事務處。十月，辦理軍機處被總理事務處合並，這表明總理事務處不僅處理軍機，還成為處理天下奏折的正式機關。不久之後，它的名稱再次改回辦理軍機處，但實質上依舊兼辦一般事務。至此，過去位於幕後的奏折政治直接登上前台。既然由隱秘變為公開，奏折政治也不得不發生質的變化。這就是奏折政治的法制化。

雍正帝的奏折政治是他的獨創，以他的個性為中心進行運作。奏折政治沒有固定的規則。雍正帝在《雍正朱批諭旨》卷首的自序中寫道：

至其中有兩人奏事而朕之批示迥乎不同者，此則因人而施，量材而教。嚴急者導之以寬和，優柔者濟之以剛毅，過者裁之，不及者引之……讀者當體朕之苦心也。

他不拘泥於先例常法，也不讓它成為先例常法，所有一切都統一於雍正帝的人格。他的朱批，因人施教，對不同的人給予不同的訓誡。因此他所創造的奏折政治在他親自運用期間成效顯著。

然而這樣的形式被子孫繼承，並成為半公開的、大臣也可以參加的狀態，就需要稍微有一些基準，至少需要從積累的先例中逐漸總結出一些習慣法。致力於將軍機處的奏折政治法制化並總結出一種制度的是代表滿人官僚的鄂爾泰和漢人官僚領袖張廷玉兩位軍機大臣。於是，奏折政治逐漸侵蝕題本政治的範圍，天下的政治逐漸脫離內閣，轉而以軍機處為中心運行開來。又因奏折已經取得官方的地位，經過軍機處擬旨、得到天子批準就可以直接生效，這被稱為“奏準”，被認為與經過內閣的“題準”具有同等效力。因為兩者都是由天子批準的，所以都可以作為約束後世的先例。

奏折政治範圍的擴大同時導致題本政治的衰落，只有最無關緊要的報告事項才以題本的形式經過內閣。到了光緒二十八年，一切題本被改為奏折，自明代開始的通過內閣的題本政治最終消失了。這被稱為“改題為奏”。